Un laboratorio liberal arrasado por la crisis

Cuando el pueblo islandés vota contra los banqueros

Robert Wade y Silla Sigurgeirsdóttir

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Isla pequeña, grandes preguntas. ¿Deben los ciudadanos pagar por la locura de los banqueros? ¿Existe todavía alguna institución vinculada a la soberanía popular capaz de oponer su legitimidad a la supremacía de las finanzas? Esto es lo que estaba en juego en el referéndum organizado el pasado 10 de abril en Islandia. Ese día el gobierno sondeaba la opinión de la población por segunda vez: ¿aceptan ustedes reembolsar los depósitos de particulares británicos y holandeses en el banco privado Icesave? Y, por segunda vez, los habitantes de la isla devastada por la crisis iniciada en 2008 respondieron “no”; lo hizo el 60% de los votantes, contra el 93% en la primera consulta, en marzo de 2010.

El final de la votación adopta un tono particular en un momento en que, bajo la presión de los especuladores, de la Comisión Europea y del Fondo Monetario Internacional (FMI), los gobiernos del Viejo Continente imponen políticas de austeridad para las cuales no fueron elegidos. La dominación del mundo occidental por parte de las instituciones financieras, liberadas de cualquier restricción, inquieta incluso a los turiferarios de la desregulación. Luego del referéndum islandés, el editorialista del muy liberal Financial Times se alegró de que “fuera posible colocar a los ciudadanos antes que a los bancos” (13-4-11). Una idea que aún encuentra poco eco entre los dirigentes políticos europeos.
Si Islandia es hoy un “caso de libro”, es porque este país ofrece un ejemplo químicamente puro de las dinámicas que, durante los años 1990 y 2000, permitieron a los intereses privados dictar regulaciones públicas que llevaron a inflar la esfera financiera, a desencajarla del resto de la economía y, finalmente, a su implosión.
En 2007, justo antes de la crisis, todo iba de la mejor manera posible: el ingreso promedio islandés se ubicaba en el quinto puesto del rango mundial y aventajaba en un 60% al de Estados Unidos. En ese momento, los restaurantes elegantes de Reikjavik dejaban a los de Londres como mediocres cantinas. Los artículos de lujo inundaban los negocios y enormes 4×4 obstruían las calles. Un año antes, un estudio internacional había identificado a la población de la isla como la más feliz del planeta (1). Una gran parte de su prosperidad se apoyaba en el acelerado crecimiento de tres bancos islandeses. Hasta 1998 habían sido pequeñas empresas del sector público, pero fueron creciendo rápidamente hasta ubicarse entre los trescientos bancos más importantes del mundo y sus activos pasaron del 100% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2000, a casi el 800% en 2007, un nivel que sólo superaba Suiza.
La crisis económica estalló a fines de septiembre de 2008. Después de la quiebra del banco de inversión Lehman Brothers, los mercados monetarios se comprimieron (2). Incapaces de devolver el dinero a sus acreedores, los tres grandes bancos islandeses fueron nacionalizados. Accedieron así a un grupo menos glorioso: el que publicó la agencia de calificación de riesgos Moody’s como el de las once catástrofes financieras más espectaculares de la historia.
De una estructura feudal al neoliberalismo
A comienzos del siglo XX, después de más de seiscientos años de dominación extranjera, las estructuras sociales de Islandia seguían siendo las más feudales de los países nórdicos. La pesca dominaba la economía y generaba la mayor parte de las entradas de divisas extranjeras, permitiendo que el comercio se desarrollara gracias a las importaciones. Esto estimuló nuevas actividades: construcción, servicios e industria liviana. Después de la Segunda Guerra Mundial la economía entró en un período de crecimiento más sostenido, favorecida por diversos factores: la ayuda ligada al Plan Marshall, asociada a la instalación de una base militar destinada a recibir al ejército estadounidense y a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN); la abundancia de un bien de exportación poco sensible a las fluctuaciones del ingreso de los consumidores, el pescado de agua fría, y una población poco numerosa, muy educada y dotada de un fuerte sentimiento de pertenencia nacional.
A medida que Islandia se enriquecía, fue sentando las bases de un Estado de Bienestar inspirado en el modelo escandinavo, financiado con impuestos. En la década de 1980, el nivel y la distribución del ingreso disponible alcanzaron al promedio de los países nórdicos. Sin embargo, el peso del Estado siguió siendo más pronunciado en Islandia que en sus vecinos europeos. Igual que el clientelismo: la oligarquía local limitaba el paisaje tanto político como económico.
La sociedad capitalista moderna de la segunda mitad del siglo XX se inscribió en un vínculo de filiación directa con las estructuras casi feudales del siglo XIX. En las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, catorce familias –un grupo conocido con el nombre de “Pulpo”– constituyeron la elite económica y política del país. A semejanza de los jefes tribales antiguos, estas familias controlaban las importaciones, los transportes, la banca, los seguros, la pesca y el aprovisionamiento de la base de la OTAN.
Esta oligarquía reinó también en el Partido de la Independencia (PI, de derecha), que controlaba los medios de comunicación y avalaba los nombramientos de los altos funcionarios en la administración, la policía y el ejército. En su momento, los partidos dominantes –el PI y el Partido del Centro (PC), que reclutaba adeptos en las zonas rurales (3)– administraban directamente los bancos públicos locales: era imposible obtener un préstamo sin pasar por el apparatchik local. La intimidación, la adulación servil y la desconfianza tejieron una red de poder impregnada de cultura machista, pronta a erigir la abundancia de vello en virtud universal.
Pero a fines de los años 70, una facción neoliberal vino a subvertir, desde el interior, el orden tradicional. Fue empujada por la “Locomotora”, nombre proveniente de un diario del cual se apropiaron estudiantes de derecho y comercio. Su objetivo era promover los preceptos del librecambio y generarse posibilidades de carrera sin tener que esperar la bendición del Pulpo. Con el fin de la Guerra Fría, la oposición de izquierda ya no tuvo influencia y la Locomotora prosperó. Le dio al país un primer ministro, David Oddsson (PI).
Nacido en 1948 en el seno de la clase media, Oddsson llegó a ser consejero municipal de Reikjavik por el PI en 1974 y después alcalde en 1982. Entonces llevó a cabo campañas de privatización –como la venta de la flota de pesca municipal– en beneficio de miembros de la Locomotora. En 1991, condujo al PI hacia la victoria en las elecciones nacionales. Convertido en Primer Ministro, reinó el país durante más de 14 años y presidió el extraordinario crecimiento del sector financiero, antes de instalarse al mando del Banco Central, en 2004. Sin alejarse jamás de la corriente principal de la política islandesa, se mantuvo apartado del resto de la sociedad, donde no despertaba la menor curiosidad. Su protegido dentro de la Locomotora, Geir Haarde, ministro de Finanzas de 1998 a 2005, sucedió en 2006 a Halldór Asgrímsson a la cabeza del gobierno, a quien Oddson le había cedido el poder en 2004.
La liberalización de la economía islandesa comenzó en 1994. El acceso al Espacio Económico Europeo –la zona de libre comercio de los países de la Unión Europea a la cual se unen Islandia, Liechtenstein y Noruega– impuso la libre circulación de capitales, bienes, servicios y personas. El gobierno de Oddsson se lanzó a un programa de venta de activos del Estado y de desregulación del mercado de trabajo. La privatización del sector financiero comenzó en 1998 bajo la dirección de Oddsson y Halidór Ásgrímsson, líder del PC, socio de la coalición entonces en el poder: el banco Landsbanki fue asignado a dignatarios del PI, mientras que su competidor, el Kaupthing, le correspondió al PC. Más tarde, un banco privado proveniente de la fusión de varios pequeños establecimientos, el Glitnir, se instaló en el tercer lugar.
Islandia entró al nuevo milenio empujada por el aliento de las finanzas internacionales, dopadas por los créditos baratos. En el plano nacional, tres elementos resultaron determinantes: un compromiso político fuerte a favor del sector; la fusión de los bancos de inversión y de los bancos comerciales, que les permitió a los primeros beneficiarse con las garantías que el gobierno ofrecía a los segundos, y una deuda soberana reducida, que permitía calificar a los bancos con la indispensable buena nota de las agencias internacionales calificadoras de riesgo. Seguros con eso, los accionistas mayoritarios de Landsbanki, Kaupthing, Glitnir y sus diversas filiales, invirtieron la vieja dominación de la política sobre las finanzas.
La administración Oddsson pronto disminuyó la regulación de los préstamos hipotecarios garantizados por el Estado, autorizando préstamos que llegaban al 90% del valor de un bien. Los bancos, recién privatizados, se apresuraron a ofrecer condiciones aun más “generosas”. El impuesto a los ingresos y el Impuesto al Valor Agregado (IVA) bajaron, de acuerdo con la estrategia que apuntaba a convertir a Islandia en un centro financiero internacional bendecido por la moderación fiscal. Así se inició la dinámica de la burbuja.
Las nuevas elites bancarias islandesas, deseosas de extender su dominio sobre la economía del país, se dedicaron a ello con alegría. Utilizando sus acciones como garantía, se permitieron suscribir fuertes empréstitos en sus propios establecimientos para proceder a la compra de acciones… de esos mismos establecimientos. Resultado: las cotizaciones subieron. La misma operación se extendió a veces a otros bancos. Así, los accionistas del banco B tomaron préstamos en el banco A para comprar acciones de su propia sociedad, antes de devolverles la amabilidad a sus amigos del banco A, que procedieron de la misma manera. Desde ese momento, la cotización en bolsa de ambos bancos creció notoriamente, sin relación con su actividad real.
A ese ritmo, la pequeña isla logró que le abrieran las puertas del club de los gigantes de las finanzas. La sobreabundancia de crédito le permitió a la población celebrar con exuberancia el final de las décadas de racionamiento del crédito, que antes pasaba por el tamiz de las redes políticas. Finalmente, los islandeses se sintieron verdaderamente “independientes”. Lo que tal vez explique su sentimiento –en ese momento– de ser la población “más feliz del mundo”. Los propietarios y los dirigentes de bancos se remuneraron a sí mismos cada vez más generosamente (un verdadero embelesamiento dentro de los establecimientos). Y cuanto más ricos eran, más gozaban del apoyo de los partidos políticos, a los que financiaban. Los jets privados desgarrando el cielo de Reikjavik aparecieron entonces como la prueba sonora del éxito para una población que, desde tierra firme, dudaba entre la envidia y la admiración. Las desigualdades en los ingresos y en los patrimonios aumentaron, agravadas por políticas gubernamentales que reforzaban la carga fiscal de la mitad más pobre de la sociedad. En resumen, “las iniciativas liberales de Oddsson constituyeron el más formidable éxito del mundo” (4), declaró en las columnas de The Wall Street Journal uno de los más ardientes defensores islandeses de la economía de mercado.
Icesave: un arma de doble filo
Sin embargo, a comienzos de 2006 apareció la desconfianza. La prensa financiera se preguntó sobre la estabilidad de los grandes bancos, que empezaban a tener dificultades para encontrar fondos en los mercados monetarios. El déficit corriente de Islandia saltó del 5% del PIB en 2003 al 20% en 2006, uno de los niveles más elevados del mundo. La capitalización bursátil alcanzó, en 2007, cinco veces su nivel de 2001. Landsbanki, Kaupthing y Glitnir ya operaban mucho más allá de la capacidad del Banco Central de Islandia para sostenerlos como prestamista de última instancia. Y esto sucedió porque sus deudas eran reales, y sus activos, dudosos. En febrero de 2006, la agencia Fitch bajó la nota islandesa de “estable” a “negativa”: fue la “mini-crisis”. La corona islandesa cayó bruscamente en sentido contrario al valor de las deudas de los bancos, que aumentaron; la perennidad de los créditos expresados en monedas extranjeras se convirtió pronto en un problema “público”; el mercado de acciones se derrumbó y las quiebras se multiplicaron. El Danske Bank de Copenhague describió entonces a Islandia como una “economía géiser” a punto de explotar (5).
Los banqueros y los dirigentes políticos islandeses ponían a un lado las críticas. El Banco Central de Islandia tomó un préstamo con el fin de duplicar sus reservas de divisas extranjeras, mientras la Cámara de Comercio –conducida por los representantes de Landsbanki, Kaupthing, Glitnir y de sus diversas filiales– respondió con una campaña de comunicación en la prensa. El economista estadounidense Frederic Mishkin percibió 135.000 dólares por poner su nombre en un informe escrito casi enteramente por un economista islandés, dando pruebas de la estabilidad de los bancos islandeses (6). Richard Portes, que venía de London School of Economics, se contentó con 58.000 libras por el mismo tipo de evaluación. A fines de 2007, Arthur Laffer, teórico de la economía de la oferta, sentenció: “Islandia debería ser un modelo para el mundo entero” (7). El valor de los activos de los bancos llegó entonces a alrededor de ocho veces el PIB.
En las elecciones de mayo de 2007, la Alianza Social Demócrata (ASD) (8) formó un gobierno de coalición con el PI, todavía dominante. Para consternación de muchos de sus partidarios, los dirigentes de la ASD olvidaron sus promesas preelectorales y manifestaron un apoyo incondicional a la expansión del sector financiero.
Aunque habían sobrevivido a la mini crisis de 2006, el Landsbanki, el Kaupthing y el Glitnir siguieron teniendo dificultades para encontrar dinero fresco para financiar nuevas adquisiciones y reembolsar sus deudas. Los bancos desarrollaron entonces dos métodos para superar sus dificultades. El primero: “Icesave”, una invención de Landsbanki. Se trata de un servicio en internet destinado a atraer depósitos ofreciendo tasas de interés más atractivas que los bancos tradicionales. Icesave, fundada en Gran Bretaña en octubre de 2006 y en los Países Bajos 18 meses más tarde, gozó muy rápidamente de las recomendaciones de otros sitios especializados en finanzas en línea, y pronto se encontró desbordada por los depósitos. Afluyeron decenas de millones de libras esterlinas. Entre los primeros clientes estuvieron la Universidad de Cambridge, la policía de Londres, e incluso la Comisión de Auditoría del Reino Unido, encargada de administrar las finanzas de los gobiernos locales. Sin contar centenas de miles de particulares (300.000 poseedores de una cuenta Icesave sólo en el Reino Unido).
El hecho de que las entidades Icesave fueran establecidas como “agencias” –y no como filiales– significa que se colocaban bajo el control de las autoridades islandesas, con preferencia a las de los países huéspedes. Sin embargo, nadie se inquietaba por el hecho de que la agencia de regulación islandesa sólo contaba con 45 personas –recepcionistas incluidos–, la mayoría de los cuales efectuaba una estadía con vistas a ser reclutados por uno de los bancos del país. Nadie se preocupó tampoco por el hecho de que el dispositivo de seguro de los depósitos del espacio europeo estipulaba que le incumbiría a la población islandesa (320.000 personas) indemnizar a los depositantes extranjeros en caso de quiebra.
La segunda solución imaginada por los bancos para tener acceso a nuevos fondos líquidos, sin tener que justificar activos reales, fueron las “cartas de amor”. Los “Tres Grandes” vendían créditos a bancos regionales más pequeños que, a su vez, los presentan al Banco Central para garantizar nuevos préstamos… y prestarle así a los “Tres Grandes”. Los créditos iniciales fueron rápidamente denominados en la profesión “cartas de amor”, porque se resumen en simples promesas. El dispositivo se internacionalizó: los “Tres Grandes” crearon filiales en Luxemburgo y depositaron su correo sentimental en el Banco Central Europeo (BCE), a cambio de fondos líquidos que remitían a Islandia.
La caída de los establecimientos bancarios islandeses se produjo dos semanas después de la caída de Lehman Brothers. El 29 de septiembre de 2008, el Glitnir solicitó ayuda al gobernador del Banco Central, Oddsson. Pretendiendo tranquilizarlo, éste ordenó a su institución comprar el 75% de las acciones de Glitnir, lo cual tuvo como único efecto agravar la inquietud. La nota del país se vino abajo, mientras al Landsbanki y al Kaupthing les retiraron sus líneas de crédito. Los retiros masivos comenzaron en las filiales de Icesave en el extranjero. El 7 de octubre, Oddsson decidió indexar la corona islandesa con una canasta de divisas. Pero la moneda cayó, y las reservas en moneda extranjera se agotaron rápidamente. Sin control de los capitales, la indexación no duró más que algunas horas. Sin embargo, eso les dio tiempo suficiente a los cercanos al poder para cambiar sus coronas a un tipo de cambio favorable. Miles de millones salieron del país, antes de dejar flotar a la corona o, para decirlo mejor, de que se hundiera. El 8 de octubre, el primer ministro británico, Gordon Brown, congeló los activos de Landsbanki en Gran Bretaña, apoyándose en una de las leyes antiterroristas aprobadas por el New Labour. La Bolsa, las obligaciones bancarias y el sector inmobiliario sufrieron la misma suerte que el ingreso medio de los islandeses, es decir, cayeron.
Políticas de ajuste y estallido social
El Fondo Monetario Internacional (FMI) llegó entonces a Reikjavik. Fue la primera vez desde su intervención en Gran Bretaña en 1976, que era llamado para salvar a una economía desarrollada. Ofreció un préstamo condicionado de 2.100 millones de dólares para estabilizar la corona islandesa. El FMI apoyó, por otra parte, las exigencias de los gobiernos británico y holandés: sometida al dispositivo europeo de garantía de los depósitos, Islandia debía indemnizar a Londres y La Haya (que decidieron reflotar por sí mismos a los clientes de Icesave en sus territorios).
El pueblo, habitualmente plácido, dejó estallar su furia. Los movimientos de protesta se dirigieron principalmente a Haarde y Oddsson –los caciques del PI– así como al ministro de Relaciones Exteriores de la ASD, Ingibjorg Gisladóttir. En varias oportunidades, entre octubre de 2008 y enero de 2009, los sábados después de almorzar, en medio del frío, miles de personas de todas las edades se agruparon en la plaza principal de Reikjavik. Los manifestantes se tomaron del brazo para formar una cadena humana en torno al Parlamento y tapizaron el edificio con frutas y yogures exigiendo la renuncia del gobierno.
En enero de 2009, la coalición entre la ASD y el PI se quebró. Como único ejemplo de un “viraje hacia la izquierda” en un país afectado por la crisis financiera internacional, se constituyó entonces un gobierno provisorio que reunió a socialdemócratas y al nuevo y popular Movimiento de Izquierda Verde (MIV). En las elecciones de abril de 2009, el PI sólo obtuvo dieciséis escaños, a pesar de un sistema electoral que le era extremadamente favorable. Fue su peor resultado desde su creación, en 1929.
La nueva coalición se vio rápidamente urgida a reembolsar la enorme deuda de Icesave a los británicos y holandeses: era la condición previa para la ayuda del FMI. El nuevo gobierno también consideró someter su candidatura para convertirse en miembro completo de la Unión Europea y de la zona euro. Después de largas negociaciones, en octubre de 2009, presentó al Parlamento los términos de un acuerdo posible sobre la deuda de Icesave: 5.500 millones de dólares (alrededor de 3.700 millones de euros), o sea el 50% del PIB islandés, que se pagaría a los Tesoros públicos británico y holandés entre 2016 y 2023.
El MIV protestó. El ministro de salud, que proviene de ese partido, dejó su puesto, mientras cinco disidentes negaron la consigna de voto del gobierno. La ley fue impuesta el 30 de diciembre de 2009, en un clima de desaprobación general, que llevó al presidente Olafur Grimsson a anunciar que no promulgaría una ley tan contraria al sentimiento nacional. En el referéndum de marzo de 2010, el 93% de los votantes se pronunció contra el acuerdo de Icesave, y sólo el 2% a favor. Los dirigentes del Partido Socialdemócrata y del MIV se abstuvieron. En mayo de 2010 los socialdemócratas volvieron a caer al 19% en las elecciones municipales de Reikjavik, que consagraron a un actor cómico en la alcaldía de la capital. En octubre, volvieron las manifestaciones populares; la coalición concedió la elección de una asamblea constituyente que sería finalmente invalidada por la Corte Suprema.
El nuevo proyecto de acuerdo sobre el litigio Icesave, sometido a referéndum en abril pasado, se refería a un monto de 4.000 millones de dólares (alrededor de 2.700 millones de euros). Después del “no”, el diferendo que enfrentó a Reikjavik con Londres y La Haya podría ser enviado a la justicia.
El hecho de trasladar a 2011 los recortes más importantes en el gasto público, le dio un poco de aire a la economía. Hasta ahora, Islandia ha sufrido una contracción de su actividad menos importante que Irlanda, Estonia y Lituania, donde el rigor se aplicó más intensamente. El desempleo pasó del 2% en 2006 a alrededor del 7% o el 9% desde el inicio de 2009. Pero la tasa de emigración –de los islandeses y de otros trabajadores europeos presentes en el país, sobre todo polacos– alcanzó su nivel más alto desde 1889. Sin embargo, el poder socialdemócrata y verde había prometido austeridad para 2011. Los gobiernos ya no disponen de presupuesto para nuevos proyectos. En los hospitales y escuelas, los salarios bajaron y han comenzado los despidos. El congelamiento de los embargos inmobiliarios expiró a fines de 2010.
La decisión del gobierno de coalición PI-PSD, de otorgar a los ciudadanos islandeses una garantía ilimitada para los depósitos, tomada a fines de 2008, ilustra el poder de la elite financiera sobre el país. Imponer un límite de cinco millones de coronas –alrededor de 50.000 euros– habría bastado para proteger al 95% de los depositantes. Sólo el 5% más rico se benefició de la garantía ilimitada, que hoy genera nuevas restricciones en los gastos públicos. Se hubiera podido pensar que el pequeño tamaño de Islandia habría permitido revelar más pronto la ceguera del gobierno; pero ocurrió todo lo contrario. Mucho antes, Oddsson había emprendido la “privatización” de la información. El Instituto Económico Nacional de Islandia, que tenía una reputación de independencia en sus análisis, fue disuelto en 2002, ya que la administración prefería recurrir… a los departamentos de análisis e investigación de los propios bancos.
Otro fenómeno resulta igualmente sorprendente. El crecimiento de la burbuja islandesa estuvo acompañado, en un primer momento, por la publicación de informes críticos, especialmente dentro del Banco Central. Pero en 2007 y 2008, cuando la amenaza se hizo seria, los documentos –incluyendo los del FMI– suavizaron su tono. Tanto las instituciones financieras oficiales como los banqueros y los políticos parecen haber actuado sobre la base de un acuerdo implícito: la situación se había hecho tan grave que no había que hablar de ella, a riesgo de desencadenar un pánico bancario.
En octubre de 2010 el Parlamento decidió demandar al ex primer ministro Haarde por no haber cumplido con sus responsabilidades. El secretario de finanzas permanente Baldur Gudlaugsson (un ex miembro de la Locomotora) fue condenado a dos años de cárcel por el delito información privilegiada cuando vendió su participación en Landsbanki en septiembre de 2008, sólo algunos días después de haber conversado sobre el banco con el ministro de Finanzas británico, Alisdair Darling.
Lejos de haber respondido por sus actos, a Oddsson le ofrecieron el puesto de jefe de Redacción del principal diario de Reikjavik, Morgunbladid, desde donde dirige la cobertura de la crisis; un poco como si, como señaló un comentarista, se hubiera nombrado a Richard Nixon a la cabeza de The Washington Post durante el Watergate.
1 World Database of Happiness, 2006, http://worlddatabaseofhappiness.eur.nl
2 Véase “Le krach du libéralisme”, Manière de voir, N° 102, diciembre 2008 - enero 2009.
3 En la oposición se encuentra especialmente el Partido Social Demócrata y el Partido de la Gente Común (Common People’s Parti, más a la izquierda).
4 Hannes Gissurarson, “Miracle on Iceland”, The Wall Street Journal, Nueva York, 29-1-04.
5 Danske Bank, “Iceland: Geyser Crisis”, Copenhague, 2006.
6 Después de la debacle de septiembre de 2008, Mishkin modificó subrepticiamente el título de su estudio “Stabilité financière en Islande”. En su curriculum vitae, el informe se titula ahora “Instabilité financière en Islande”.
7 Arthur Laffer, “Overheating is not dangerous”, Morgunbladid, Reikjavik, 17-11-07.
8 La Alianza reunió al Partido Social Demócrata, la Lista de las Mujeres y una fracción de la Alianza Popular (proveniente de la izquierda crítica, tanto de la OTAN como del Bloque de Varsovia).
Robert Wade y Silla Sigurgeirsdóttir son, respectivamente, profesor de Economía Política de L ondon School of Economics y profesora de Políticas Públicas en la Universidad de Islandia. Este artículo es una versión modificada y actualizada de un estudio publicado en New Left Review, Nº 65, Londres, septiembre-octubre de 2010 .